Sekundärsanktionen und das globale Finanzsystem

Zusammenfassend gesagt, sollen Sekundärsanktionen die Wirkung von primären oder designierten Sanktionen verstärken, mit denen bestimmte Parteien belegt wurden, um eine Verhaltensänderung herbeizuführen. Sie sind im Wesentlichen eine Erweiterung der primären Sanktionen, denn sie dienen dazu, Unternehmen, die außerhalb der Zuständigkeit des Sanktionslandes liegen, für Geschäfte mit Stellen zu bestrafen, die Primärsanktionen unterworfen sind, indem sie den kommerziellen Zugang einschränken. Die effektive Umsetzung dieser erzwungeneren Art von Sanktionen erfordert jedoch erheblichen Einfluss.

Kurze Einführung

Sekundärsanktionen sind derzeit noch ein einzigartiges Phänomen der USA. Sie sollen zusätzlichen Druck auf Dritte ausüben, die gewöhnlich außerhalb der US-Gerichtsbarkeit liegen und dazu bewegt werden sollen, ihre Geschäfte mit Stellen zu beenden, die primären Sanktionen unterworfen sind. Mit der Verhängung von Sekundärsanktionen werden wirtschaftliche Privilegien eingeschränkt: Exportlizenzen, Kredite, Unterstützung von Export-Import Banken und andere Devisentransaktionen können durch die Verhängung solcher Sanktionen verweigert werden.
Die schwerwiegendste Strafe bei Verstoß wäre der vollständige Verlust des Zugangs zum US-Finanzsystem – eine verheerende Aussicht angesichts der Stärke und Verbreitung des Dollars auf dem Weltmarkt. Der US-Dollar macht mehr als 60 % der weltweiten Zentralbankreserven aus. Öl und andere weltweit gehandelte Waren werden praktisch alle mit Dollar gekauft und verkauft. Darüber hinaus zirkulieren 65 % aller Dollarnoten außerhalb der USA, denn in Ländern mit hoher Volatilität und Inflation werden sie bei lokalen Transaktionen häufig der lokalen Währung vorgezogen.

Sind sie denn wirksam?

Kurz gesagt, hängt die Wirksamkeit von Sekundärsanktionen vom Einfluss eines Landes ab. In der Vergangenheit hat manchmal schon die Androhung von Sekundärsanktionen ausgereicht, wie die Reaktion auf den einseitigen Rückzug der USA aus dem Gemeinsamen Umfassenden Aktionsplan (JCPOA) mit dem Iran im Jahr 2018 zeigt.

Die erneute Verhängung strenger Sanktionen gegen den Iran durch die Trump-Regierung und die Androhung von Sekundärsanktionen, um die Einhaltung auf globaler Ebene durchzusetzen, haben viele europäische Unternehmen dazu veranlasst, ihreGeschäfte mit dem Iran vorsichtshalber einzustellen. Auch wenn die EU im Rahmen des JCPOA noch mit dem Iran handelt, sind sie auf Transaktionen mit Euro beschränkt. Trotzdem ist das Handelsvolumen rückläufig.

Die Kosten für den Iran waren ebenfalls erheblich. Das wirtschaftliche Wachstum ist insgesamt zurückgegangen. 2018 verzeichnete der Iran einen  BIP-Rückgang von 4,8 %, gefolgt von einem erwarteten Rückgang zwischen 8,7 % und 9,5 % im Jahr 2019. Auch wenn die offiziellen Zahlen für 2019 noch nicht vorliegen, wäre dies, sofern die Vorhersagen zutreffen, die schlechteste Wirtschaftsleistung des Iran seit 1984. Der Wert des iranischen Rial gegenüber dem Dollar ist ebenfalls abgestürzt: Während der offizielle Wechselkurs Anfang 2020 42.000 Rial pro Dollar betrug, lag der gemeldete Schwarzmarkt-Wechselkurs bei 139.500 Rial pro Dollar. Schuld daran waren einerseits die US-Sanktionen, andererseits der Drohneneinsatz der USA, bei dem der iranische General Qasem Soleimani getötet wurde.

Die hohe Arbeitslosenquote von 12 %, die deutlich höhere Langzeitarbeitslosigkeit von fast 38 % sowie die steigenden Lebenshaltungskosten aufgrund der hohen Inflation weisen darauf hin, dass der Iran unter der Belastung leidet, und erinnern an die Tatsache, dass Sanktionen auch vor den Bürgern nicht halt machen. Dies ist vermutlich auch gewollt, denn solche Bedingungen schüren politische und soziale Unruhe. Es besteht die Hoffnung, dass die iranischen Bürger dazu bewegt werden, einen Regimewechsel zu verlangen. Ob die iranische Regierung entsprechend reagiert, bleibt allerdings abzuwarten.

Der Blick in die Zukunft

Bisher wurden Sekundärsanktionen hauptsächlich von der US-Regierung verhängt, doch es gibt keine Garantie dafür, dass das auch so bleibt. Die Erwartung, dass der Dollar seine Vorherrschaft verlieren wird, ist groß, auch wenn das in Wirklichkeit noch in weiter Ferne liegt. Es gibt allerdings Hinweise auf Versuche zur Einrichtung neuer Wirtschaftsmodelle und finanzieller Möglichkeiten, bei denen der Dollar außen vor bleibt. Sollten die Anstrengungen Erfolg haben, werden Sekundärsanktionen zwangsläufig an Wirkung verlieren.

So etwa versucht Russland seit langem, das vom Dollar dominierte Finanzsystem zu umgehen. Es hat den Betrag seiner in Dollar gehaltenen internationalen Reserven reduziert und sich stattdessen für Euro und Renminbi entschieden. Darüber hinaus hat Russland 2017 mit China Vereinbarungen zum Devisentausch getroffen und ein eigenes Interbank-Messaging-System für Zahlungen (SPFS) eingeführt, das mit SWIFT konkurrieren soll. Mit Stand Ende 2019 wollen sich auch Indien, China und die Türkei beteiligen.

Auch aus Europa wurde Interesse an einer Alternative zu SWIFT laut. Als die USA verlauten ließen, erneut Sanktionen gegen den Iran verhängen zu wollen, begann die EU ernsthaft mit der Schaffung einer Alternative und rief 2019 die Zweckgesellschaft INSTEX ins Leben. Der Erfolg eines solchen Systems hängt teilweise jedoch weiterhin von der Reaktion der US-Regierung ab: Wer es nutzt, riskiert, selbst mit Sanktionen belegt zu werden.

Es sind noch viele Hürden zu überwinden, bevor die Macht der USA gebrochen und ihr Status innerhalb des globalen Finanzsystems erheblich verkleinert wird. Wenn sich diese neuen Systeme allerdings durchsetzen, erhalten andere Länder möglicherweise ausreichend Einfluss, um die USA an dieser Front herauszufordern. Die Entwicklung und die möglichen Auswirkungen auf das globale Finanzsystem bleiben jedoch abzuwarten.